解决公共政策实施中收益与成本分布不均衡的有效途径论文

摘要：公共政策的本质是社会公共利益的集中反映，公共政策的数量和质量如何已经成为衡量现代政府公共行政能力大小的重要标准。政府在公共政策的实施过程中会形成政策收益与成本的不均衡分布，这种不均衡分布的存在有其合理性和必然性，但这种不均衡会导致政府权威的丧失。因此，必须对公共政策中收益与成本不均衡分布的原因进行分析，并采取相应的对策，将其控制在合理的范围之内，从而确保政府权威的持续存在，使政府的公共行政能力得到持续增强。

关键词：公共政策;收益;成本;不均衡

1.公共政策中存在收益与成本分布不均衡

从公共政策的性质和功能来说，公共政策带来的利益与公共政策支付的成本并不需要也很难集中到同一社会群体身上，公共政策中收益与成本分布的不均衡具有一定的必然性。

1.1公共政策固有的缺陷

公共政策本身所固的缺陷也是导致政策收益与成本不均衡现象存在的一大因素。迄今为止，人类社会尚未出现十全十美的决策机制。阿罗定理所揭示的循环投票现象表明了综合社会公共利益的不可能性。

1.2有限的政策资源

资源的支持是政策制定的基础。政府制定政策时所依靠、利用的资源主要包括经济总量、技术水平、信息容量、人力资源、政府权威、主导意识形成以及民意认同，而经济发展水平是影响政策制定的主要因素。政策资源是有限度的，其消耗不能超过社会本应支持的成本，否则导致政策的有效性弱化，政策体系的整体效率就会下滑。

1.3源源不断的政策需求

政策需求急剧增加的两个重要原因就是千变万化的政策环境和日益增多的利益团体。政策环境对政策主体提出诉求并限制政策主体的行动。当政策环境发生变化后，政策主体仍沿用原本政策解决新的问题，就难免落入俗套，导致收益与成本的不均衡。日渐增多的利益集团为了各自的利益会通过多种渠道不断向政策制定机构施加压力，表达政策愿望、提出政策诉求。因此，有限的政策资源不能满足所有政策的所有需求，从而使一部分政策客体产生收益与成本的不均衡。

2.公共政策中收益与成本分布不均衡存在的主要原因

2.1对公共利益的追求与维护公共利益是一切公共政策的出发点和最终目的，然而政策要使得社会每一个集团都获得利益是比较困难的。政府作为社会利益的集中代表者，国家权力的执行者和公共政策的制定者，是各种不同利益群体的共同诉求对象。政府必须建立一定的标准来平衡不同的政策诉求。公共政策应立足于发展的角度，着眼于社会的根本和长远利益，为了维护和追求这样的利益，不得不暂时让一部分政策客体付出更大的成本。比如当前在住房、医疗、养老、失业保障等方面的政策调整，无疑会损害一部分人的利益，但为了使政策顺利推行，应做到使政策尽量能够对大多数人有益。在公共利益的处理上，政府决策水平应集中表现在发掘相同点、平衡不同利益需求的能力上，通过一种合理的政策序列的设计和安排，既保证公众的利益一致，又能够最大限度地满足最大多数公众的利益需求，还能顾及少数公众的特殊利益。

2.2对社会中弱势群体的扶持

无论人们多么强调社会平等，无论采取哪一种公共政策，社会公共生活中的地位不平等现象都客观存在。由于种种原因，各种利益集团发言权的大小不同，公共政策的中所体现的利益倾斜度就大小不一。然而在现实生活中，在人们追求自身利益最大化的同时，会因道德或其他动因，在某些场合显示出对社会中弱者的关心和扶持。目前，我国正处于转型时期，社会利益关系进行着大调整。所以，出于对政治稳定和社会主导价值观的提倡，政府会主动采取相应政策以维护弱势群体的利益。

事实上，这会对公共政策客体的收益与成本的不平衡产生影响。

2.3政府自身利益的驱动

在市场经济中，政府也是多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。作为一个相对独立的社会行为组织，政府由若干成员组成，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。政府中的个体也是经济人，都天生地追求自身利益的最大化。由于政府机制不能以盈利为目的，所以对政府及官员的物质激励非常有限，他们常常被置于"公仆"的地位而不能明目张胆地追求自身经济利益，这就迫使他们采用其他方式实现自己的利益。如政府规模的最大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。这种人为的、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。

3.处理公共政策中的收益与成本分布的不均衡的对策分析

公共政策中收益与成本的合理适当不均衡分布是必然的，若严重失衡，则会违背公共政策的本质，因此必须采取措施确保公共政策中收益与成本的不均衡分布处于一个适当的范围之内。

3.1给予受损的社会群体合理的利益补偿由于国家宏观规划和战略选择使一部分政策客体做出巨大牺牲，政府应当注意调整政策，使获益与成本的不均衡度限定在合理的范围内，同时应改善因战略选择而人为制造的利益成本分布不均的状况。对于政府因维护公共利益，通过政策调整利益关系而抑制了一部分人的利益需求，政府应对这一部分因政策而失利的受损者进行合理补偿。

3.2限制不公正的政府行为

政府受自身利益驱使而制定的收益与成本不均衡的政策，是市场经济条件下政府行为的经济人特征。社会主义国家的政府无疑是代表广大人民群众的根本利益的，但如此不能忽视政府部门及其工作人员对自身利益的追求，应该承认其合理的自利动机，对其应有的权益给予充分保障，这样才能调动其积极性。同时，要建立完善合理的政府利益约束机制。

第一，政治约束。主要包括宪政约束。宪政制度是确保国家能够忠实代表公共利益的关键。政府行为必须限定允许的范围内。民主约束。政府利益必须受民主约束，这是政府利益合法、合理的前提。

政府接受人大的监督和约束，既保证了政府利益的自主性质，又使自主性保持在限度内，接受社会制约，获取社会的支持。

第二，经济约束。主要包括财政约束。现代财政预算制度的建立有效地约束了政府的财政收支，在一定程度上制约了政府利益的扩张。分配约束。政府既是利益分配和调节的主体，也是客体，政府也有其相对独立的利益。这就要求政府在利益分配中，坚持政务公开，自觉接受法律监督，坚持效率优先、兼顾公平的分配原则，必须切实转变政府职能，精简和优化机构和人员。

第三，建立政府自律的工作机制。一是行政责任机制。指依据政府行政职能和政府公职人员职责建立起来的行政责任和行政权力、政府利益相结合的系统。二是行政效率机制。行政效率是国家行政机关及其行政人员从事政府行政的结果的度量和评价行政效率最基本的标准。

第四，重构政府自律的行政体制。重构政府自律的行政体制的途径在于创新和改革，一方面要创新和改革行政管理体制。行政管理体制要从计划经济取向转向市场经济取向，行政活动不能违背市场经济发展要求，政府利益不能违背和超越市场运行规则，更不能借助政府行政手段追求政府利益。行政组织改革方面，在机构设置和人员编制上应以职能和效率为中心。另一方面要注重行政活动法制化。确立政府行政的权力行使规则和程序规则，保证行政权力行使不超出必要的限度，以实现保护市场经济运行和市场主体的目标。

参考文献：

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